Entrevistamos o arquiteto e urbanista Gustavo Partezani, um dos responsáveis pela formulação do Plano Diretor Estratégico (PDE) de São Paulo e falamos sobre esse desafio, como o novo plano endereça essas questões e as mudanças já percebidas desde que o documento entrou em vigor, entre outros tópicos.
O novo PDE da capital paulista foi sancionado em julho de 2014 e vai orientar o desenvolvimento da cidade até 2029. O instrumento é regido por sete princípios: garantir moradia digna, orientar o crescimento, melhorar a mobilidade, qualificar a vida nos bairros, promover o desenvolvimento econômico, incorporar a agenda ambiental e preservar o patrimônio cultural.
“A nossa experiência na construção do Plano Diretor de São Paulo – a maior cidade do Brasil e da América Latina, com uma mancha urbana extensa – foi focada em um processo de compactar a cidade e usar os modos de transporte de alta e média capacidade como elemento indutor dessa compactação.
Pensamos muito no que precisaríamos fazer para introduzir esse conceito, uma vez que tínhamos clareza que não era essencialmente um investimento no sistema de transporte, pois boa parte da infraestrutura já existia. Temos mais de 70 quilômetros de metrô (que, diga-se, é muito pouco para a cidade, mas já existem), corredores de ônibus estruturados e faixas dedicadas que criam malhas diferenciadas de mobilidade na cidade. Foi a partir disso que surgiram as estratégias de crescimento da cidade através do transporte coletivo e os eixos de transformação urbana.“
O conceito por trás da estratégia citada por Partezani é o Desenvolvimento Orientado ao Transporte Sustentável (DOTS), termo originado do inglês TOD (Transit-Oriented Development). O DOTS é uma estratégia de planejamento que busca orientar o desenvolvimento da cidade em consonância com o transporte coletivo – corredores de ônibus, estações das linhas de metrô, monotrilho e trem –, levando oportunidades a diversas regiões. Segundo a ONU-Habitat, o PDE foi vencedor por seu propósito de “tornar a cidade mais humana, moderna e equilibrada, através do emprego e da moradia, para enfrentar as desigualdades socioterritoriais”.
“Precisávamos vincular os parâmetros de uso e ocupação do solo aos sistemas de transporte. Obviamente, o exemplo de Curitiba vem à cabeça, já que desde os anos 1970 é a cidade mais paradigmática em termos de DOTS. Não buscávamos necessariamente a visão que Curitiba tem, por exemplo, de determinar a verticalização e o uso mais adensado do solo junto aos corredores, mas a de criar uma cidade com vocação para o uso misto, onde o comércio, os serviços, as oportunidades de emprego e as áreas de moradia estejam integrados.“
Desenvolvimento econômico
“Em São Paulo, há mais de 20 anos se discute se uma das soluções para os problemas de mobilidade seria levar desenvolvimento e oportunidade de emprego para a periferia para, assim, evitar os movimentos pendulares para o centro nos horários de pico. Nunca foi discutido, porém, como fazer isso. Incentivos fiscais foram testados para que empresas se instalassem na periferia, mas esse recurso não resolveu o problema, já que não garantiu empregos qualificados, nem aumento de renda, nem oportunidades de qualificar as pessoas. O objetivo do uso misto é fortalecer questões como essas.“
Aproximar trabalho e moradia é uma das estratégias que o PDE encontrou para promover o desenvolvimento econômico. Para obter uma distribuição mais equilibrada das atividades econômicas pelo território do município, foi preciso, por exemplo, facilitar a instalação de usos não residenciais ao dispensar certas exigências em lotes pequenos. Outra medida foi o estabelecimento das chamadas Zonas Predominantemente Industriais (ZPI), áreas destinadas ao fortalecimento do setor produtivo.
Eixos, adensamento e uso misto
“Tentamos promover uma transformação na cidade, mas com o cuidado necessário para que os bairros já consolidados não sofressem um adensamento descontrolado. Partimos de uma premissa de projeto que foi criar esses eixos de transformação a partir do DOTS. Eles visam estimular o adensamento e compactar as funções da cidade. Não é trazer a periferia para o centro, mas criar centralidades múltiplas na cidade, conectadas através do transporte coletivo.“
Os eixos de estruturação são definidos pelas quadras inseridas a até 150 metros de corredores de ônibus ou a até 400 metros de estações de metrô e trem. Essas áreas promovem incentivos fiscais e urbanísticos para a construção de habitações que contemplem diversas faixas de renda, estabelecimentos de ensino, hospitais e hotéis, além de estabelecer parâmetros de qualificação do adensamento, que promove o melhor aproveitamento da infraestrutura já existente. A ampliação dos espaços públicos nessas regiões é realizada por meio de critérios de fachada ativa e fruição pública dos pavimentos térreos. Os eixos determinados estão na Jacu Pêssego, na Zona Leste, da Avenida Raimundo Pereira de Magalhães e Rodovia Fernão Dias, na Zona Norte, e das Avenidas Cupecê e Chucre Zaidan, na Zona Sul.
“Os resultados desse projeto devem ser algumas áreas mais adensadas que outras, de forma equilibrada. É importante que haja uma multiplicidade de tipologias e é preciso contemplar diferentes composições familiares. Em suma, recuperar o conceito de cidade polinuclear, criada em rede, e cada vez mais minimizar o impacto da divisão das funções da cidade.“
Fora dos eixos, São Paulo definiu ainda o setor “área central” para trabalhar estratégias de ampliação do número de moradias e consolidar a região como centro metropolitano. O PDE prevê também zonas de centralidades, que seriam o equivalente a pequenos subcentros regionais ou de bairro, onde se busca dar espaço para usos não residenciais.
“Criamos parâmetros de ocupação do solo e reparamos que, além disso, era preciso trabalhar para mudar a cultura de empreender na cidade, principalmente no que diz respeito ao mercado imobiliário. Começamos com alguns incentivos e restrições por meio de instrumentos para tirar o máximo proveito do solo urbano, como o PEUC (Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios), que serve para transformar os terrenos vazios; incentivos para quem instala comércio e serviços no térreo; limitar a exigência de vagas de garagem. Foram todas medidas para controlar a demanda pelo transporte individual motorizado e favorecer o uso do transporte coletivo.
Temos as ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social) nas áreas centrais; a Cota de Solidariedade, que visa fazer com que os grandes empreendimentos direcionem uma parte dos recursos para empreendimentos sociais; uma rede de equipamentos urbanos; a implantação de escolas como âncoras centralizadoras da mobilidade de bairro na periferia. Enfim, uma série de outros elementos que complementam esse novo conceito de cidade.“
As ZEIS citadas por Partezani existem especialmente para garantir a produção de novas Habitações de Interesse Social (HIS). São quatro categorias de ZEIS que visam à regularização fundiária e urbanização de favelas, loteamentos irregulares e conjuntos habitacionais populares. Já a Cota de Solidariedade obriga os empreendimentos com área construída computável superior a 20.000 m² a destinar 10% dessa área para HIS. Toda a área destinada para HIS é não computável. A cota cria condições para mecanismos de contrapartida para o licenciamento de grandes empreendimentos imobiliários ou projetos urbanos.
Mudanças
O plano vai fazer três anos, ainda é relativamente cedo para avaliar o impacto. O que já percebemos, porém, é a conscientização da população sobre a importância de um plano diretor. Hoje, as pessoas compreendem melhor a importância de planejar a cidade para as gerações futuras. Sentimos, também, que algumas áreas mudaram seus produtos imobiliários. Essa mudança ajudou a reduzir o conservadorismo que existia na classe mais abastada sobre morar perto do transporte coletivo, e é possível observar muitos empreendimentos de alto padrão sendo instalados em torno dessas estações.
Há um movimento diferente na cidade. Quadras sendo demolidas, tapumes, placas. Ter um corredor de ônibus com um bom desenho urbano é muito importante, pois favorece os pedestres e o transporte ativo, algo que o PDE buscou contemplar.
Melhorias x gentrificação
“Existe, hoje, a ideia de que qualquer qualificação no espaço ou infraestrutura gera gentrificação. Na verdade, não é deixando de melhorar o espaço que podemos evitar esse processo, e sim garantindo diferentes usos da terra. E existem instrumentos para garantir o uso misto, como as ZEIS. Porém, esses têm se mostrado ainda pouco eficazes por depender basicamente da ação do poder público. Nesse sentido, há mecanismos de financiamento que podem ajudar a cidade a estabelecer um uso mais equilibrado do espaço. A discussão sobre gentrificação precisa ser direcionada para a questão do financiamento e para o acompanhamento e gestão dos processos de governança nos projetos. Isso porque, claramente, viabilizar o DOTS no Brasil não diz respeito apenas apenas sobre o uso do solo e de infraestrutura, mas é também uma questão de governança.“
Outro instrumento importante é a Cota Parte, que tem a função de otimizar o aproveitamento do solo urbano e garantir a densidade construtiva em áreas adequadas da cidade. Ela determina a quantidade de unidades habitacionais por unidade de área do terreno nos eixos de estruturação. Essa medida cria ocupações que atendem a diferentes faixas de renda e coloca mais pessoas próximas aos sistemas de transporte.
Governança
A revisão participativa do PDE foi realizada graças a plataforma digital chamada Gestão Urbana, lançada pela prefeitura de São Paulo. A ferramenta registrou todas as etapas de revisão do Plano, que incluíram oficinas nas 31 subprefeituras e em canal eletrônico. No total, foram mais de três mil propostas, e as oficinas registraram quase seis mil participantes.
“Pela primeira vez, fizemos um Plano Diretor com forte participação da população, por meio da ferramenta Gestão Urbana pela internet. Conseguimos quase um milhão de sugestões. Tivemos majoritariamente quatro grupos organizados de debate: movimentos de moradia, grupos de zonas estritamente residenciais, o mercado e grupos ligados à questão ambiental, uma novidade para nós. Esse grupo, que inclui ciclistas, movimentos ligados ao transporte ativo e ambientalistas, contribuiu com o Plano graças a esse processo de participação online e colaborou especialmente para a inovação dos instrumentos.
Precisamos de procedimentos de governança diferenciados. Precisamos mudar o patamar do desenvolvimento urbano nas cidades, mostrar que ele está vinculado à geração de riquezas, empregos, qualificação da população, melhoria de qualidade de vida, mitigação da vulnerabilidade social. É mais que gestão, é governança. A própria sociedade não tem clareza dessa importância.“
Financiamento
“Os municípios têm pouco acesso a recursos, que estão mais disponíveis em nível federal e estadual. E os recursos que chegam aos municípios, na maioria das vezes, são destinados à implantação de infraestrutura, simplesmente. O PAC Mobilidade, por exemplo, liberava verbas para a construção de corredores de ônibus, mas não para empreendimentos de habitação social no entorno desses corredores. O Programa Minha Casa, Minha Vida ofereceria as verbas necessárias para habitação nesses locais, mas quem compra o terreno? Por isso, é importante ter clareza de que precisamos de instrumentos de financiamento que levem em consideração o contexto, a totalidade do processo de desenvolvimento urbano, que é composto por aquisição de terreno, promoção de infraestrutura, fomento à população de baixa renda, acompanhamento e indexadores de sucesso dessas políticas públicas. Isso ainda não temos. Tanto nossos impostos, que geram recursos, quanto nossos programas de financiamento lidam com todas essas partes em separado.
Nesse sentido, as cidades começaram a criar outros instrumentos. Foi então que surgiram a Outorga Onerosa, a Operação Urbana e os CEPACs (Certificados de Potencial Adicional de Construção), formas de a cidade adquirir ou ter acesso a recursos e financiamento. Mas esses ainda são exemplos de venda de potencial construtivo que pouquíssimas cidades no Brasil podem fazer. “
As Operações Urbanas buscam promover melhorias em regiões através de parcerias entre o poder público e a iniciativa privada. Nas áreas de Operações Urbanas Consorciadas, os recursos da outorga onerosa são direcionados para fundos específicos e só podem ser utilizados na implantação dos projetos previstos nas leis de cada Operação Urbana. Esse instrumento é estabelecido pelo Estatuto da Cidade e busca alcançar transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e valorização ambiental.“
Os recursos das contrapartidas financeiras, nas Operações Urbanas Consorciadas, são antecipados pela venda dos CEPACs. Cada CEPAC equivale a determinado valor de metro quadrado para utilização em área adicional de construção ou em modificação de usos e parâmetros de um terreno ou projeto.
“Nivelar o direito de construir para toda a área da cidade é outro ponto estratégico do Plano Diretor de São Paulo. A partir disso, é possível usar a criatividade para encontrar recursos – que, contudo, ainda não são suficientes para bancar grandes obras de infraestrutura. No Brasil, precisaríamos criar instrumentos que contemplassem uma “visão de financiamento” para a cidade, não apenas para projetos individuais.“
Hoje, o esforço de São Paulo serve de referência para práticas inovadoras que seguem a Nova Agenda Urbana das Nações Unidas. Ainda que cada cidade carregue suas peculiaridades, dificuldades e oportunidades, o sucesso do PDE de São Paulo comprova que é possível mudar o futuro das cidades. Trabalhar em todas essas nuances particulares é investir em um desenvolvimento baseado na sustentabilidade e na qualidade de vida da população.
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Por Paula Tanscheit no TheCityFix Brasil.
